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当前位置:首页 > 期刊 > 期刊概览 > 《中国年鉴研究》2019年第2期
依法保障年鉴事业发展的思考
2019-08-12【打印】

依法保障年鉴事业发展的思考 

刘传仁 

  摘 要:中华人民共和国成立以来,纵观依法保障年鉴事业发展历程,主要经历了依规编鉴、依法编鉴、依法治鉴三个重要发展阶段。以《新编地方志工作暂行规定》为促使年鉴事业复苏的标志,此后,每一次法规、规划的实施都是对年鉴事业强有力的助推。有了法治保障护航,年鉴事业发展不断加速,实现了空前的繁荣。但随着时代的发展,社会的进步,现有的法规难以保障年鉴事业持续向好发展。面临困局,当有所突破。要坚持依法治鉴,依法争取各方支持和必要的保障;要强化依法治鉴,善于利用行政法规的权威,创新执法措施;要推进依法治鉴,争取尽快立法,以适应发展的需求,保障年鉴事业向着更高的目标跨越。 

  关键词:依法治鉴 年鉴事业 思考  

  一、依法保障年鉴事业发展的历程 

  中华人民共和国成立以来,纵观年鉴事业发展历程,在依法编鉴之路上,主要经历了依规编鉴、依法编鉴、依法治鉴三个重要发展阶段。 

  19491978年,年鉴事业暂时处于低迷阶段,全国编纂出版的年鉴只有十余种。”[1]“改革开放以来,伴随着各行各业的拨乱反正和文化事业复苏,我国年鉴编纂也摆脱停滞萧条的状态,开始走上快速发展的道路。”[2]以《新编地方志工作暂行规定》为依法编鉴的肇始,我国年鉴事业进入有规可依,依规编鉴阶段;以《地方志工作条例》为依法编鉴的标志,我国年鉴编纂正式迈入法治化轨道,年鉴编纂进入有法可循、依法编鉴阶段;以《全国地方志事业发展规划纲要(20152020年)》列入国家单项工作规划为开端,我国年鉴事业有了顶层设计,进入规划指引、依法治鉴阶段。 

  (一)依规编鉴阶段(19854月—20065月) 

  19854月,中国地方志指导小组颁布的《新编地方志工作暂行规定》第3章第18条指出:“各地编纂委员会及其常设机构的主要任务是:负责制定地方修志规划,组织和指导编纂各级志书……编辑出版地方年鉴、概况,及时向地方领导机关提供参考资料,以利决策。”[3]首次以规章的形式明确地方志工作机构的主要任务之一是编辑出版地方年鉴,标志着年鉴工作从此有规可依,《新编地方志工作暂行规定》成为我国依规编鉴的肇始。对于我国年鉴事业,尤其是地方综合年鉴编纂工作具有开创性的意义。 

  由于《新编地方志工作暂行规定》仅为中国地方志指导小组印发的暂行规定,还没有上升到真正意义上的法规高度,再加上各省尚无相应的地方规章,所以,这个时期的年鉴编纂工作还处于起步阶段。以吉林省为例,19862005年,全省公开出版的地方综合年鉴只有18种,其中省级1种,市(州)级8种,县(市、区)级9种,全省三级地方年鉴公开出版率仅为25.71% 

  (二)依法编鉴阶段(20065月—20158月) 

  20065月,国务院颁布施行《地方志工作条例》(以下简称《条例》),“这是新中国成立以来第一部涵盖年鉴工作的全国性法规。《条例》从法律上规定了地方综合年鉴是地方志工作的重要组成部分”[4]。《条例》将各地政府组织编纂的年鉴由“地方年鉴”明确为“地方综合年鉴”,并规定了县级以上地方志工作机构对地方综合年鉴的组织、指导、督促、编纂等职责,为年鉴事业发展提供了坚实的法律支撑。各地在认真组织学习和贯彻施行的同时,积极推进本地的地方志立法工作。全国29个省、自治区、直辖市出台了地方性法规或政府规章。《条例》和各地地方性法规和规章的颁布施行,对我国地方志事业发展具有里程碑意义,它开启了依法编鉴之旅,年鉴事业发展从此走上了快车道。 

  (三)依法治鉴阶段(20158月—2020年) 

  20158月,国务院办公厅印发《全国地方志事业发展规划纲要(20152020年)》(以下简称《规划纲要》)是我国第一份规划年鉴事业发展的文件,提出“到2020年,做到地方综合年鉴由地方志工作机构组织编纂,一年一鉴,公开出版,实现省、市、县三级综合年鉴全覆盖”的目标。[5]《规划纲要》明确提出要坚持依法治志的原则,“依法治志”的“志”,在外延上涵盖了年鉴,对于年鉴工作来说,就是“依法治鉴”。[6]所以,《规划纲要》在年鉴发展史上同样具有里程碑意义,标志着年鉴事业从此走上“依法治鉴”的道路。各地在贯彻落实《规划纲要》的同时,纷纷制定相应的发展规划,全国年鉴事业发展迈进全覆盖的新时代。 

  二、法治保障促进了年鉴事业的快速发展 

  以《新编地方志工作暂行规定》为年鉴事业复苏的标志,此后,每一次法规、规划的实施都是对年鉴事业强有力的助推。有了法治保障,使年鉴事业发展不断加速,实现了空前的繁荣。“在记录当代、保存历史、传承文明、发展文化、激发民族自豪感和自信心、推动海内外文化交流合作、提供促进经济社会发展的历史借鉴和智力支持等方面,成绩日益突出、作用日益显著。”[7] 

  (一)有规可依,使年鉴事业得以有序开展 

  中国地方志指导小组《新编地方志工作暂行规定》印发后,在中国地方志指导小组办公室和各省地方志编纂委员会的推动下,地方综合年鉴编纂工作得以有序展开。以吉林省为例,1986年,吉林省地方志编纂委员会根据《新编地方志工作暂行规定》有关要求,积极筹备《吉林年鉴》的编纂工作,研究起草《关于编辑出版〈吉林年鉴〉的报告》报送省政府。省政府同意并转发了该报告,吉林省人民政府办公厅向全省各市、州、县人民政府,省政府各委办厅局、各直属机构印发《转发省地方志编纂委员会关于编辑出版〈吉林年鉴〉的报告的通知》。至此,吉林省不仅正式启动了《吉林年鉴》的编纂工作,也拉开了全省年鉴事业发展的序幕。 

  这个时期,有了规章依据,再加上我国经济持续稳定增长,年鉴事业得以迅速发展。各种专业年鉴、统计年鉴、地方综合年鉴不断创刊,填补了很多领域年鉴的空白。“据粗略统计,1980年至1989年十年间,共创刊584种年鉴,1990年至1999年十年间,创刊的年鉴达到1666种,是80年代的285倍。进入21世纪后,年鉴的出版保持平稳增长态势,每年都有220270余种新年鉴创刊。”[8] 

  (二)有法可依,使地方综合年鉴编纂进入快速发展阶段 

  2006518日,国务院颁布的《地方志工作条例》是我国历史上第一部有关地方志的全国性法规,结束了地方志工作无法可依的历史,标志着地方志编修工作从此进入有法可依、依法修志阶段……对于我国地方志工作的有效开展具有重要作用。”[9]有了法规保障,各级地方综合年鉴纷纷创刊复刊。以吉林省为例,吉林省人民政府办公厅印发《关于做好县(市)综合年鉴编纂工作的通知》,提出“为认真贯彻落实《地方志工作条例》和《吉林省地方志工作条例》的规定,做好我省县(市)综合年鉴编纂工作,加强组织领导,确保编纂的连续性;严格执行规范,保证编纂质量;适当上溯补编,积累续志资料;督促指导,提供及时服务”的要求。与此相呼应,2008年,吉林省制定了《吉林省地方志事业三年发展规划(20082010年)》,提出“夯实我省年鉴事业发展基础,构建完整的地方综合年鉴编纂体系”的发展目标,要求省市两级一年一鉴,公开出版,要求县级年鉴按照“全面启动、依法编纂、分类管理、逐步规范”的要求有序推进。2011年,吉林省又制定《吉林省地方志事业发展规划(20112015年)》,提出“全面构建省、市、县三级年鉴工作体系”的发展目标,要求“县级年鉴要全面启动,逐步规范。引导市辖区陆续启动综合年鉴编纂”。随着“两个条例”的贯彻施行和一系列配套规章制度的相继出台,吉林省基本构建起了以条例为统领,以政府规章为支撑,以部门规范制度为基础的地方志工作法治体系。 

  有力的措施使依法编鉴工作快速展开,并取得了明显的成效。至2014年底,全国地方综合年鉴编纂出版2300多种,北京、上海、安徽、广东等省市实现三级地方综合年鉴全覆盖,吉林、江苏、浙江、福建、江西、湖北、重庆、四川、云南等省市地方综合年鉴覆盖率达80%以上。各地加大指导和规范年鉴编纂的力度,不断提升年鉴时效性和编纂质量。[10]2006年新创刊的年鉴种类达到330余种,成为有史以来年鉴创刊的最高峰。”[11] 

  至《规划纲要》实施前,全国共编纂出版1900多种、1.5万多部地方综合年鉴,1000多种、7000多部专业年鉴。[12]“我国编纂出版的年鉴,不仅数量众多,种类也丰富多样,形式上也逐步多样化,除传统形式的年鉴外,还出版了年鉴袖珍本、简本;除中文版外,还出版了年鉴英文版、韩文版,新疆维吾尔自治区等民族自治地区还用少数民族语言出版年鉴。所有这些年鉴聚集起来,无疑形成了庞大的文化成果群,也使我国成为第一年鉴大国。”[13] 

  (三)依法治鉴,推动地方综合年鉴实现省市县三级全覆盖 

  《规划纲要》的实施,“标志着地方志治理体系与治理能力从依法修志向依法治志的现代转型,是和我国与时俱进的法治国家建设进程相适应的”[14]。在《规划纲要》的推动和各级地方志工作机构的不懈努力下,年鉴事业发展呈现空前繁荣的局面。2018年全国省、市、县三级地方综合年鉴应编纂出版3220种,启动编纂3081种、覆盖率为95.68%。北京市、上海市、广东省等省市于2017年提前实现了全覆盖目标。[15]按《规划纲要》提出的年鉴事业发展目标,到2020年,全国三级地方综合年鉴将实现连续编纂、一年一鉴、公开出版的全覆盖目标。 

  地方志法规体系的形成为年鉴事业发展提供了积极的法律保障,使地方综合年鉴编纂从无到有、持续发展,直到省、市、县三级编纂全覆盖,无论从数量到质量都有了一个质的飞跃,年鉴事业走进了新时代。年鉴事业发展实践证明,法治保障是年鉴事业持续健康发展的必然之路。 

  三、依法保障年鉴事业发展依然任重道远 

  2020年,省、市、县将全面实现地方综合年鉴编纂全覆盖,为年鉴事业向更高目标发展奠定坚实基础。“全国地方志事业呈现出良好发展态势和前所未有的大好局面,但也存在着制约事业发展的问题。”[16]年鉴事业发展的机遇与挑战并存,年鉴工作者应充分利用好有利的发展条件,突破制约年鉴事业发展的瓶颈,通过强化依法治鉴,推进年鉴事业健康发展。 

  (一)困难与挑战 

  “目前来看,以20065月国务院颁布的《地方志工作条例》为核心的地方志法规体系还存在位阶较低、效力不高、可操作性不强的问题”[17],现有的法规难以保障年鉴事业持续向好发展。在近些年的年鉴事业发展过程中,尤其在推进年鉴编纂全覆盖的过程中,遇到了诸多难题。 

  1.资料征集难,全社会参与度不够 

  众所周知,年鉴是资料性工具书,资料是年鉴的生命,资料性是年鉴的本质属性。所以,全面、鲜活、系统的资料是保障年鉴质量的前提。当前,资料征集仍然是影响年鉴质量和制约年鉴编纂工作的瓶颈。尽管《条例》规定:“县级以上人民政府负责地方志工作的机构向机关、社会团体、企业事业单位、其他组织以及个人征集有关地方志资料,有关单位和个人应当提供支持。”[18]但从近些年的编纂实践看,由于对资料的权属、报酬以及报送责任与义务等没有明确的法律界定,缺乏约束、问责机制,资料征集难的问题依然比较突出。一是供稿单位(部门)一般都没有固定的内设机构或专人负责留存搜集资料,由于人员变动频繁等原因,容易造成资料散失;二是供稿单位安排供稿人员一般都是临时指派、兼职供稿,由于供稿只是一项临时性任务,往往会有敷衍搪塞或应付了事的现象,无法满足编鉴之需;三是没有建立有效的制度化、规范化、法治保障下的资料征集机制,特别是随着社会发展,分工更加细化,非政府组织发展迅速,新鲜事物、新兴业态层出不穷,却无供稿渠道,传统的供稿方式已不能完全适应社会发展需要,势必会严重影响年鉴编纂质量。 

  2.编纂工作开展难,“一纳入、八到位”尚未完全进入法治视野 

  各地在年鉴编纂过程中,除了资料问题,还面临着缺人才、短资金等多方面问题。一是编纂人员缺位,专家型人才非常稀缺。年鉴事业发展离不了高层次人才,可当前的现状是年鉴编纂岗位留不住人,造成流动性大、稳定性差,学历不高、专业性不强,青黄不接、后继乏人等现实问题。县级年鉴编纂单位表现尤为突出,有的仅有12名在职人员,还要兼职其他工作,无力专心于年鉴业务,经常出现人动事休的现象。为了完成编纂任务,很多地方靠聘用退休老同志来编年鉴,有些聘用人员已届古稀甚至耄耋之年,后继无人,形势非常严峻。以吉林省为例,从2018年底对全省落实《全国地方志事业发展规划纲要(20152020年)》和《吉林省地方志事业发展规划(20162020年)》落实情况调研结果来看,60个县(市、区)的地方综合年鉴编纂机构,无固定编鉴人员的占4%,仅有1人的占10%,只有2人的占49%,靠聘用退休人员完成编鉴任务的占39%,年鉴编纂工作正常运转存在较大风险。二是年鉴编纂保障不到位。由于“一纳入、八到位”尚未完全入列法规之中,各地执行起来弹性很大。比如有的经费保障不到位。以吉林省为例,年鉴编纂经费没有列入财政预算的占17%,年鉴出版经费需要临时申请。近两年由于各地财政困难,即便列入财政预算的经费也一再被削减,经费额度明显不足,严重影响年鉴按期印刷出版。三是受机构改革的影响,有的史志合一,有的地方志工作机构并入其他部门,有的关系尚未理顺,职责不明确,有的没引起领导重视,有的没有明确编制,有的编制被占用等问题困扰着事业的发展。 

  3.质量提升难,监管体系尚未建立起来 

  年鉴不同于一般图书,无法单纯以图书出版印刷质量标准来衡量。因为年鉴承担着“存史、育人、资政”之功用,还应对其真实性、资料性、权威性、时效性等进行监管问责。从现实情况来看,由于缺乏质量监管机制,有些年鉴三级审查制度不健全,把关不严,从编纂到印刷缺乏质量监管问责机制,有的只图数量,不顾质量,还有的为了赶进度或是为了完成年鉴编纂全覆盖任务,草草编纂,匆匆交差。由此造成年鉴质量不高,实用性不强,严重影响了年鉴功用的发挥,制约着年鉴事业的发展。 

  (二)机遇与对策 

  中华人民共和国成立以来,党和国家高度重视地方志工作。十八大以来,习近平总书记、李克强总理多次对地方志工作作出重要讲话、重要批示,对地方志事业发展提出了要求,指明了方向。各级地方志工作机构充分利用《条例》《规划纲要》的法律权威,积极争取政府支持,各地相继出台了配套的地方法规和规章,解决了工作中遇到的一些难题,实现了依法编鉴,走上依法治鉴道路,构建起以《条例》为统领,以政府规章为支撑,以部门规范制度为基础的地方志工作法规制度体系。并在法规制度体系保障下,实现了年鉴事业有总体规划、按规划推进的良性运行,全国年鉴事业稳步发展。面对地方志事业蓬勃发展的机遇,年鉴工作者应克服现有的困难,齐心协力助推年鉴事业持续发展。 

  1.坚持依法治鉴,依法争取各方支持和必要的保障 

  坚持依法治鉴,当务之急应是执行好《条例》,推进《规划纲要》确定的各项目标任务落实,依法争取各方面的支持和保障。“科学、严密、完备、管用的制度对于固化工作经验、规范工作行为、促进工作实效、强化工作执行,保证各项任务圆满落实和完成具有不可替代的作用。”[19]面对年鉴事业发展实际,应认清工作中存在的突出问题和面临的重要发展机遇,抓住主要矛盾和工作短板,进一步解放思想,充分利用好现有的法规体系,科学谋划,对症施策,将年鉴工作纳入当地经济社会发展大局和各级政府工作任务之中,采取有效措施推动依法治鉴工作的开展。如联合地方人大、政府督查部门开展对《条例》落实情况的执法检查或行政督查,通过建立领导责任制,强化领导,落实责任,明确工作目标,强化组织保障,层层落实,切实发挥法规的效力,为年鉴事业发展铺平道路。 

  2.强化依法治鉴,善于利用行政法规的权威,创新执法措施 

  坚持以创新引领发展,积极探索新时期依法治鉴的新途径、新模式。今年5月,中办国办印发的《法治政府建设与责任落实督察工作规定》明确要求:“坚持依宪施政、依法行政,坚持问题导向、真督实察、逐层传导、强化问责,努力形成从党政主要负责人到其他领导干部直至全体党政机关工作人员的闭环责任体系。”[20]以此为契机,各地应深入推进依据《条例》和《规划纲要》的依法施政,“摸索出包括目标考核责任制度、行政督查通报制度……等一系列制度,做到有章可循、有据可依”[21] 

  通过督查通报机制、绩效考核评估机制和不定期的调度互评机制,严格执法,强化问责。比如,吉林省珲春市志办积极争取市委、市政府主要领导支持,着力推进“一纳入、八到位”落实。为在全市形成新形势下依法治鉴的工作态势,多措并举,组织学法用法,连续向全市各部门转发《条例》和《规划纲要》,联合依法治市办公室组织全市160多个部门年鉴撰稿人员进行法律法规知识考试,并从笔试中筛选成绩优异的部门进行地方志法律法规知识竞赛。强化依规供稿、依法治鉴的法治意识和社会宣传效应。对拖延不办、无视供稿要求的部门进行全市通报;加强对全市各部门年鉴供稿工作督查机制,将各部门年鉴撰稿工作纳入全市重点工作绩效考核内容,与考评结果、绩效奖励挂钩。通过上述措施,彻底改变了原来各部门对上报资料置之不理、拖延漠视的现象,年鉴供稿时段由原来的半年时间缩至10天,有力有效地强化了年鉴编纂工作。 

  3.推进依法治鉴,争取尽快立法,以适应年鉴事业发展的需求 

  从上文所述年鉴事业发展的三个阶段,可以看出法治保障对年鉴事业发展至关重要,年鉴事业有今天的成就,应该说得益于法治思维和法治保障。 

  尽管《条例》和《规划纲要》在年鉴事业发展中起到了不可替代的作用,但随着事业的快速发展,法治保障亟须进一步加强和完善。年鉴从一本书向一项事业转型发展,许多问题也需进一步规范。“党和国家领导人对地方志事业的高度重视固然为地方志事业的持续繁荣提供了新的发展机遇,但缺乏法治化保障的重视无法对地方志事业提供根本性的、制度性的支持。因而,具有前瞻性地开展地方志立法研究与立法工作是一件重要的历史任务。”[22]“从国家治理体系和治理能力现代化出发,国家层面缺少一部对史志活动进行监管的法律,因此通过立法解决促进和监管地方志事业的问题,既必要迫切,又势在必行。”[23]当前,中国地方志指导小组正在推进《中华人民共和国史志法》立法工作,通过立法完成从行政法规到国家法律的转变,破解面临的问题,法治保障将会更加强化。通过立法,克服因机构改革使地方志工作机构行政职能弱化的缺陷,“把地方志活动从狭隘的地方志系统行为转变为国家社会行为,实现地方志事业的社会化”[24],为年鉴事业发展注入新动力,将更好保障年鉴事业健康发展。 

  四、结语 

  以《条例》等法规为核心,以地方法规规章相配套的法规体系为年鉴事业发展提供了强大的法律保障,由此全国年鉴事业发展取得了前所未有的成就。但随着时代的发展,社会需求对年鉴事业提出了更高的要求,同时,年鉴事业再发展也需要更强有力的法治保障。年鉴工作者应紧密结合工作实践用法、执法、研法,更新观念,突破老套路、老模式,主动融入新时代发展大潮,坚持新发展理念,通过推进立法强化依法治鉴,在法治保障下,对年鉴社会化、网络化、数字化、便民化等开展广泛深入的探索,以便更好地服务社会,开创年鉴事业发展的新局面。 

    

  参考文献: 

  [1]李培林:《中国年鉴发展报告(2017)·序二》,方志出版社,2017年,第4页。 

  [2]李培林:《统一思想,凝心聚力,深入贯彻落实〈规划纲要〉,努力实现年鉴事业发展新跨越》,《中国地方志》2016年第9期。 

  [3]中国地方志指导小组:《新编地方志工作暂行规定》,1985419日。 

  [4]李培林:《统一思想,凝心聚力,深入贯彻落实〈规划纲要〉,努力实现年鉴事业发展新跨越》,《中国地方志》2016年第9期。 

  [5]国务院办公厅:《全国地方志事业发展规划纲要(20152020年)》,2015825日。 

  [6]李培林:《统一思想,凝心聚力,深入贯彻落实〈规划纲要〉,努力实现年鉴事业发展新跨越》,《中国地方志》2016年第9期。 

  [7]国务院办公厅:《全国地方志事业发展规划纲要(20152020年)》,2015825日。 

  [8]张丽丽:《浅析新中国年鉴出版发行特点》,收入肖东发等:《年鉴学》,方志出版社,2014年,第418页。 

  [9]冀祥德:《论依法治志》,《中国地方志》2016年第5期。 

  [10]王伟光:《认真落实“一纳入、八到位”大力推动地方志事业发展再上新台阶——在全国地方志机构主任工作会议上的报告》。 

  [11]张丽丽:《浅析新中国年鉴出版发行特点》,收入肖东发等:《年鉴学》,第418页。 

  [12]国务院办公厅:《全国地方志事业发展规划纲要(20152020年)》,2015825日。 

  [13]李培林:《统一思想,凝心聚力,深入贯彻落实〈规划纲要〉,努力实现年鉴事业发展新跨越》,《中国地方志》2016年第9期。 

  [14]冀祥德:《论依法治志》,《中国地方志》2016年第5期。 

  [15]参见中国地方志指导小组:《关于2018年第四季度全国第二轮省市县三级志书和综合年鉴全覆盖完成情况的通报》(中指组字〔20191号)。 

  [16]国务院办公厅:《全国地方志事业发展规划纲要(20152020年)》,2015825日。 

  [17]张奇:《论地方志立法的三个转向》,《中国地方志》2018年第2期。 

  [18]国务院:《地方志工作条例》,2006518日。 

  [19]王伟光:《以创新驱动地方志事业发展转型升级》,《中国地方志》2016年第6期。 

  [20]中共中央办公厅、国务院办公厅:《法治政府建设与责任落实督察工作规定》,《人民日报》201957日第1版。 

  [21]王伟光:《以创新驱动地方志事业发展转型升级》,《中国地方志》2016年第6期。 

  [22]张奇:《论地方志立法的三个转向》,《中国地方志》2018年第2期。 

  [23]赵鹏:《关于地方志立法若干问题的研究》,《中国地方志》2018年第6期。 

  [24]冀祥德:《论依法治志》,《中国地方志》2016年第5期。 

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